به نقل از ایسنا هادی طحان نظیف، سخنگوی شورای نگهبان، در نخستین روز از مدرسه نظام قانون گذاری و حکمرانی تقنینی به مناسبت سالروز ابلاغ سیاست های کلی قانون گذاری از سوی رهبر شهید، با ادای احترام به روان پاک امام شهید و شهدای گرانقدر دفاع مقدس و سایر شهدای جنگ های تحمیلی اخیر، ابعاد مختلف نظارت بر فرآیند تقنین، سه گانه چارچوب محتوایی قوانین، مراحل سه گانه نظارت، آسیب شناسی وضعیت قانون گذاری در کشور و پاسخ به چالش ها و مسائل روز حقوقی را به تفصیل تشریح کرد.

جایگاه سیاست های کلی به مثابه نظام مسائل تقنین

طحان نظیف با تبیین اهمیت و جایگاه سیاست های کلی ابلاغی در نظام حقوقی کشور بیان کرد: سیاست های کلی مصوب، جمع آوری بسیار جامعی از آسیب ها و مسائل حوزه تخصصی خود هستند. به عنوان مثال کسانی که در شورای نگهبان درگیر نظارت بر انتخابات هستند، تجلی جامع گردآوری آسیب ها و راهکارها را در آن سیاست ها مشاهده می کنند.

وی در ادامه اظهار کرد: در حوزه تقنین نیز سیاست های کلی قانون گذاری در واقع نظام مسائل حوزه تقنین به شمار می رود که تمامی آسیب ها، خلاء ها و اشکالات موجود در فرآیند قانون گذاری کشور در آن جمع آوری شده و جهت گیری های کلان و اصلی حرکت را نشان داده است.

این عضو حقوقدان شورای نگهبان با تأکید بر اینکه شأن ذاتی سیاست های کلی، ارائه خط مشی های کلان است تصریح کرد: جزییات و راهکارهای مشخص و عینی باید در قوانین و مقررات بعدی تدوین شوند. روند کند اجرایی سازی این سیاست ها قابل قبول نیست. سیاست های کلی قانون گذاری در مهرماه سال 1398 ابلاغ شد و در هشتم مهرماه سال 1405، درست هفت سال از ابلاغ آن می گذرد.

وی در ادامه تاکید کرد: علی رغم برگزاری نشست ها، جلسات گوناگون و ارائه طرح های مختلف در طول این سال ها، با نگاه خروجی محور و محصول محور باید اذعان داشت که هنوز اتفاق ویژه و خروجی ملموس و عینی در این باره در نظام تقنینی کشور رخ نداده است.

سخنگوی شورای نگهبان با یادآوری پیگیری های مستقیم رهبر شهید در زمان حیاتشان تصریح کرد: ایشان بارها در سخنان خود پیگیر بودند که چرا سیاست های کلی تقنین و انتخابات پس از گذشت چند سال از ابلاغ، هنوز به قانون تبدیل نشده اند. رهبر شهید صریحاً تأکید داشتند که بر روی این سیاست ها کارشناسی، فکر و بررسی فراوان صورت گرفته است و باید بر اساس آنها قانون گذاری انجام شود، اما متأسفانه هنوز به نتیجه نرسیده است.

سه گانه محتوایی حاکم بر نظام قانون گذاری کشور

عضو حقوقدان شورای نگهبان در ادامه با اشاره به اینکه اسناد بالادستی، یک چارچوب سه گانه محتوایی و خط مشی کلان را برای نظام قانون گذاری ترسیم می کنند، مؤلفه های اصلی این چارچوب را تشریح کرد و گفت: بر این اساس، تمام قوانین و مصوبات تقنینی در کشور باید الزاماً در چارچوب سه مؤلفه استوار باشند: موازین شرع مقدس، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سیاست های کلی نظام.

طحان نظیف با مستندسازی این موارد از متن سیاست های کلی ابلاغی، به بندهای نخستین آن اشاره کرد و گفت: در بند یک، توجه به موازین شرع به عنوان اصلی ترین منشأ قانون گذاری در تنظیم و تصویب طرح ها و لوایح قانونی مورد تأکید قرار گرفته است. در بند دو، ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی و ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی مطرح شده است. در بند سه، تعیین سازوکار مناسب برای عدم مغایرت مقررات با قانون اساسی تصریح شده و در بند چهار نیز نظارت بر عدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست های کلی نظام با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هر یک از سیاست ها پیش بینی گردیده است.

مراحل سه گانه نظارت بر فرآیند تقنین

سخنگوی شورای نگهبان نظارت بر قانون گذاری را فرایندی پویا و جامع دانست و بیان کرد: برآیند شکل گیری، تصویب، اجرا، ارزیابی و پالایش یک قانون است و آن را در سه مرحله مجزا تبیین کرد:

مرحله پیشاقانون گذاری

طحان نظیف در ادامه بیان کرد: در حال حاضر ذهن ها بیشتر درگیر مرحله حین قانون گذاری و بررسی مصوبات مجلس در شورای نگهبان است، در حالی که طبق بند یک سیاست ها، در مرحله پیشاقانون گذاری مجلس باید حضور فعال داشته باشد و نقش پیشینی شرع، قانون اساسی و سیاست ها را در شکل دهی مصوبات اعمال کند.

وی با تبیین تمایز میان عدم مغایرت و انطباق تأکید کرد: تدوین قانون بر اساس مبانی شریعت و در ظرف قانون ریختن آموزه های دینی، مصوبه ای حداکثری و مبتنی بر موازین شرع می سازد که با مصوبه ای که صرفاً مغایرت صریح با شرع ندارد، فاصله دارد.

این عضو حقوقدان شورای نگهبان تصریح کرد: در بعد قانون اساسی نیز رعایت الزامات پیشاقانون گذاری باعث می شود کار شورای نگهبان سبک تر شده و اراده واقعی قانون گذار حفظ شود. این الزامات عبارتند از توجه به حدود صلاحیت مراجع وضع قانون و مقرره، رعایت اصل تفکیک صلاحیت ها میان نهادها، توجه به حدود اختیارات مجلس در اصلاح قوانین و تصویب بودجه، رعایت کامل اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی (پیش بینی بار مالی) پیش از اعلام وصول طرح ها و توجه به مصوبات شوراهای عالی و اصول اجرا نشده قانون اساسی در تعیین اولویت های تقنینی. در بعد سیاست های کلی نیز اولویت های تقنینی مجلس باید بر اساس این سیاست ها تنظیم شود و قوانین موجودِ مغایر با سیاست ها (نظیر قوانین مانع فرزندآوری در برابر سیاست های کلی جمعیت) اصلاح گردند.

مرحله حین قانون گذاری

سخنگوی شورای نگهبان درباره مرحله دوم گفت: در این مرحله که روال جاری و عملی کشور است، شورای نگهبان مصوبات مجلس را از نظر عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی بررسی می کند و هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نیز عدم مغایرت با سیاست های کلی را ارزیابی می نماید.

مرحله پساقانون گذاری

وی در خصوص مرحله سوم نیزبیان کرد: این مرحله شامل بررسی قوانین جاری، به ویژه قوانین برجا مانده از پیش از انقلاب، از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی است که در اسناد بالادستی بر آن تأکید شده است.

آسیب شناسی پالایش قوانین موجود

طحان نظیف با اشاره به دغدغه عمیق رهبر شهید درباره قوانین باقی مانده از پیش از انقلاب که مسیر سنجش شرعی را طی نکرده اند، خاطره ای از جلسه سال 1392 مطرح کرد و گفت: رهبر شهید با وجود مشغله های متعدد، با تأکید فراوان نسبت به شرعی سازی این قوانین دغدغه داشتند و خواستار تدبیر در این زمینه بودند.

وی افزود: پس از آن دیدار، جلساتی در تهران و قم برگزار شد و اولویت بندی قوانین انجام گرفت، اما هنگامی که موضوع ابطال برخی قوانین خلاف شرع توسط فقهای شورای نگهبان به اطلاع رهبری رسید، ایشان ضمن تمجید از اقدامات، تذکر دادند که ابطال نباید به گونه ای باشد که اختلالی در اداره کشور و زندگی مردم ایجاد شود؛ بلکه باید هم زمان با اعلام مغایرت شرعی، جلساتی با حضور دستگاه مربوطه و مجلس برگزار شده و متن جایگزین و اصلاحی تهیه شود تا کشور با خلاء قانونی مواجه نگردد.

سخنگوی شورای نگهبان علّت زمین ماندن این اقدام مهم را عدم اراده و درگیری دستگاه های اجرایی در امور روزمره از یک سو، و نبود سازوکار مشخص قانونی از سوی دیگر دانست و تصریح کرد:اصل چهارم قانون اساسی با تأکیدات فراوان (اطلاق و عموم اصول و قوانین در تمامی حوزه های جزایی، مالی، اداری، فرهنگی و نظامی) بر حاکمیت موازین اسلامی تأکید دارد، اما اجرایی سازی آن بدون پیش بینی سازوکار مشخص میسر نیست. در مرحله حین قانون گذاری به دلیل وجود سازوکار جزیی در قانون اساسی (مهلت 10 روزه، امکان استمهال و...) روند کار شفاف است، اما برای پالایش قوانین گذشته یا مرحله پیشاقانون گذاری، هنوز سازوکار منسجمی وجود ندارد.

ضرورت تفکیک نوع نظارت در شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت

این عضو حقوقدان شورای نگهبان در بخش دیگری از سخنان خود تاکید کرد: شرع، قانون اساسی و سیاست های کلی هر یک از منظری متفاوت این فرایند را هدایت و کنترل می کنند و هر یک نیازمند طراحی ساختار، ایجاد سازوکارهای حقوقی منسجم با تمام اجزا نظام حقوقی خاص خود است. نائل شدن به نظام تقنینی مطلوب، نیازمند تصویب قانون قانون نویسی یا اصلاح آیین نامه داخلی مجلس و مواردی از این دست و همچنین وجود اراده سیاسی است.

پاسخ به سوالات حوزه تقنین

سخنگوی شورای نگهبان در ادامه نشست به پرسش های حقوقی حاضران پاسخ داد.

وی در پاسخ به ابهام درباره علت باقی ماندن برخی مواد قوانین علیرغم نظر فقها بر مغایرت شرعی، گفت: اگر قانونی ابطال شود، اما مجلس قانون جدیدی جایگزین نکند، ممکن است در اداره امور مردم دچار اختلال ایجاد شود. بهترین روش این است که اصلاحیه جدید تصویب شده و ریل قانونی به صورت منطقی تغییر یابد تا مردم و دستگاه ها دچار بلاتکلیف و آسیب نشوند.

ابعاد شرعی مصوبه مهریه

سخنگوی شورای نگهبان در پاسخ به سؤالات پیرامون تعهدات مالی و مسئله مهریه بیان کرد: مبنای فقهی شورای نگهبان روشن است: اگر فردی تمکن و توانایی مالی دارد (چه یک سکه مهریه باشد چه 1000 سکه مهریه)، موظف به پرداخت تعهد خود است و در صورت تمرد، ابزار حبس مجاز می باشد؛ اما اگر فردی به واقع دچار اعسار و عدم تمکن مالی است (حتی توان پرداخت یک سکه مهریه را ندارد)، نباید زندانی شود. ایرادات شورای نگهبان به مصوبات مجلس در این حوزه، در جهت تشخیص درست اعسار، جلوگیری از اجحاف و حفظ این مرز شرعی بوده است.

هم تنی شرع و مطالبات ملت در ظرف قانون اساسی

طحان نظیف در پاسخ به سؤالی پیرامون نسبت میان نیازهای اجتماعی و مطالبات عمومی مردم با احکام شرعی تصریح کرد: در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، شرع مقدس و مصالح مردم دو مقوله جدا از هم نیستند، بلکه کاملاً در هم تنیده شده اند.

وی با استناد به اصل پنجاه وهشتم قانون اساسی خاطرنشان کرد: مجرای قانونی و رسمی اعمال قوه مقننه و انعکاس مطالبات، نیازها وخواسته های مردم در تمامی حوزه های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، نمایندگان منتخب مردم در مجلس شورای اسلامی و دولت برآمده از رأی ملت هستند. مطالبات مردم از طریق طرح های نمایندگان یا لوایح دولت به قانون تبدیل می شود و طبق اصل هفتاد و یکم، مجلس صلاحیت قانون گذاری در عموم مسائل را دارد.

سخنگوی شورای نگهبان تاکید کرد: در ساختار قانون اساسی هیچ بن بستی وجود ندارد و حتی در صورت بروز مغایرت میان مصوبه متضمن مطالبات عمومی با احکام شرعی، مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس سازوکار ضرورت سنجی می تواند مصلحت ملزمه جامعه را حاکم سازد، مشروط بر اینکه همه نهادها در چارچوب صلاحیت های تعریف شده خود حرکت کنند.